《海警法》正式施行1个月：千万不能忘了公海固定平台的执法权！-福建世礼律师事务所

《海警法》正式施行1个月：千万不能忘了公海固定平台的执法权！

发布时间：2021-03-10 作者：

内容来源 | 海法思享会原创团

文章作者 | 徐鹏

2020年1月22日，全国人大常委会通过并公布了《中华人民共和国海警法》（以下简称《海警法》），这可谓是我国海上执法机构改革中的一项重大事件。

《海警法》自2021年2月1日起正式施行，本法对我国海上重要综合执法机构——中国海警的机构设置及职能进行了全面规范，为海警在海上依法维权执法制定了依据和标准，让更多海警实务问题能够有法可依，这是一件期待已久的事。

然而，其中涉及公海上人工岛屿、设施和结构（以下统一简称“固定平台”）的执法权问题，我们认为，仍有一些可探讨之处。今天，想通过本文，就“公海固定平台执法权”这个话题，和各位读者朋友进一步沟通交流。

各国在公海上建造固定平台时

是否应避开沿海国大陆架？

根据《海警法》第十二条第（二）项规定，我们看到，“对海上重要目标和重大活动实施安全保卫，采取必要措施保护重点岛礁以及专属经济区和大陆架的人工岛屿、设施和结构安全”。

该条文，实则强调了位于我国专属经济区和大陆架上的固定平台，但对在公海上固定平台的执法及安全维护却未提及，不免有所遗漏。

各国在公海的权利，主要是指各国在公海享有的不受他国干涉的权利，包括六项公海自由以及管辖权或豁免权等。

依据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），各国无论是沿海国还是内陆国，均有航行、飞越、铺设海底电缆和管道、建造固定平台、捕鱼以及科学研究的自由。其中，《公约》第87条第1款（d）项规定，“建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由，但受第六部分的限制”。

各国可以在公海建设固定平台，它们既可以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源，也可以在该区域内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等，甚至可以装置侦查设施，供军事利用，但在建设时要受到《公约》中关于第六部分即大陆架制度的限制。

问题来了，在公海上建造固定平台，为什么要受沿海国大陆架规定的约束呢？主要是因为在某种情况下，公海之下恰恰是沿海国的大陆架，故要受其管束，而其中涉及的相关条款是《公约》第76条、78条和80条。

《公约》第76条规定，“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到二百海里，则扩展到二百海里的距离 ”。

该条规定了大陆架的概念及大陆架边界的确定方式，其中明确：沿海国至少可获得自基线量起200海里内的大陆架，这也是沿海国可主张专属经济区的最大宽度，而超过该宽度的大陆架部分，被称为“外大陆架”。

大陆架是陆地向海洋的自然延伸，沿海国对其的权利主要涉及大陆架海底区域的海床和底土，而不涵盖其上的海域，海域的归属由其自身法律性质决定。

《公约》第78条对此有规定，“沿海国对大陆架的权利不影响上覆水域或水域上空的法律地位”。

该条表明，如果沿海国主张自基线量起200海里宽度的专属经济区，则在同样宽度的大陆架上覆水域中沿海国拥有主权权利，但此界限以外的大陆架（即外大陆架）的上覆水域，则为公海。

当然，若沿海国未主张专属经济区，则大陆架上覆海域中去除领海外，均为公海；虽然可能存在毗连区，但因其属于管制权，具有附加性质，不会影响该水域属于公海的法律地位。无论沿海国是否主张专属经济区，在其外大陆架部分的上覆水域必是公海。

各国可以在公海自由建造固定平台，若该设施虽然位于公海，但其下又属于沿海国大陆架，那么沿海国将有何权利？

依据《公约》第80条规定，“第六十条比照适用于大陆架上的人工岛屿、设施和结构”要比照《公约》第60条适用于大陆架上的固定平台，而《公约》第60条是涉及沿海国对于其专属经济区内固定平台的权利义务的规定，依据该条，沿海国有专属权利建造并授权建造以及操作、使用固定平台，同时对其上的海关、安全等事务拥有专属管辖权。

然而，该条也进一步规定，沿海国前述权利仅限于为勘探、开发自然资源及经济目的而建造的“设施和结构”，即若非为此目的而建造，如军事目的，则沿海国无权管辖，但对“人工岛屿”无此限制。但是，《公约》并未对“人工岛屿、设施和结构”进行区分，且无此类习惯规则，沿海国完全可以根据需要对它们予以界定。

此外，《公约》第60条第1款（c）项还规定，沿海国的管辖权还涉及“可能干扰沿海国在区内行使权利的设施和结构”，该规定可以被沿海国做宽泛解释，即任何“设施和结构”都可能对沿海国行使专属经济区或大陆架上资源和经济权利构成妨碍，当然也包括军事设施。

在实践中，也确实如此。各国立法中，基本不对此进行区分，也不再将“设施、结构”的建造限定于资源和经济目的。简而言之，未经允许，任何国家不得在沿海国大陆架上建造固定平台，即便获准建造，沿海国也有权管辖其上事务，即拥有执法权。

依据前述讨论，各国虽然有权在公海上自由建造固定平台，但若公海下属于沿海国的大陆架，则不存在此自由。

因此，各国在公海上建造固定平台时，应避开沿海国大陆架。

各国所属的公海固定平台

应该具有哪些权利？

作为公海固定平台的所属国，对公海固定平台拥有的权利和义务，又应该包括哪些内容呢？这也是一个很现实的、待解决的法律问题。

如果能解决这个问题，将更便于我们了解，所属国在公海固定平台及其附近具备何种执法权，下面，我们来具体看看。

（一）各国在其所属公海固定平台上的管辖权

1.对涉及公海固定平台的事务

如前所述，在公海上建造固定平台，应避免位于沿海国大陆架上。而此位置外的公海固定平台，其所属国拥有的权利在《公约》中并未有明确规定，但可参考《公约》相关条款，予以确认。

依据前述讨论，各国可在公海建造国际法允许的固定平台，但如建设在沿海国大陆架上，则受该国管辖。而在之外的公海，各国则有固定平台的建造自由，但谁又对该平台拥有管辖权呢？

公海自由，就是在公海上从事的行为，不受他国干涉和管辖。同样，固定平台的建造自由，也当然涵盖其在公海上的选址和活动不受他国干涉和管辖，并参考《公约》第92条关于船舶在公海航行受船旗国专属管辖的规定，“船舶航行应仅悬挂一国的旗帜，而且除国际条约或本公约明文规定的例外情形外，在公海上应受该国的专属管辖。除所有权确实转移或变更登记的情形外，船舶在航程中或在停泊港内不得更换其旗帜。”公海的固定平台，也应受其所属国专属管辖。

另外，依据1988年《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》及其2005年议定书，任何危及固定平台安全，或者在其上对人员实施暴力且危及平台安全的各类行为均构成犯罪，平台所属国，或者受害者、犯罪嫌疑人所属国均对该罪行有管辖权；

因此，所属国对公海固定平台上各项事务享有专属管辖权，同时对于危及平台及其人员的事项，无论实施者是在平台上或之外，均有刑事管辖权。

总而言之，对于在公海上的固定平台，若其又不在沿海国的外大陆架上，则该平台所属国可管辖设施上的所有行政、刑事案件，包括对平台上涉及走私、非法移民、卫生防疫以及安全管理等事项，或者针对此类设施安全的违犯或所犯罪行，或者诸如在固定平台上发生的污染、盗窃等一般行政、刑事案件等，执法机构可对相关人员实施行政检查、行政强制措施以及行政处罚等；涉嫌触犯刑法的可对之采取刑事侦查措施，而对涉案船舶采取登临检查、扣押、紧追等执法措施，并依据本国法律法规予以处理。

2.对附属于固定平台的周围水域内事务，所拥有的管辖权

除了对公海固定平台上事项的管辖外，国际法也赋予了平台所属国对平台周边水域的特定管辖权。

参考《公约》第60条第4、5款规定

“4.沿海国可于必要时在这种人工岛屿、设施和结构的周围设置合理的安全地带，并可在该地带中采取适当措施以确保航行以及人工岛屿、设施和结构的安全”。

“5. 安全地带的宽度应由沿海国参照可适用的国际标准加以确定。这种地带的设置应确保其与人工岛屿、设施或结构的性质和功能有合理的关联;这种地带从人工岛屿、设施或结构的外缘各点量起，不应超过这些人工岛屿、设施或结构周围五百公尺的距离，但为一般接受的国际标准所许可或主管国际组织所建议者除外。安全地带的范围应妥为通知”。

固定平台所属国在必要时，可在固定平台周围设置合理的安全地带，宽度从固定平台外缘各点量起，向外不应超过500米的距离，但若为一般接受的国际标准所许可或主管国际组织（即国际海事组织:IMO）所建议，可超过此范围。

还有一点，在安全地带内，固定平台所属国有拥有何种权利呢？

首先，应明确安全地带的法律性质，法律性质决定着所属国对其的权利和义务。

《公约》第60条第8款规定“人工岛屿、设施和结构不具有岛屿地位。它们没有自己的领海，其存在也不影响领海、专属经济区或大陆架界限的划定。”，固定平台不具有岛屿的地位，没有自己的领海，不影响海域划界。

依据该条，作为固定平台的附属水域，安全地带显然不具有领海的法律性质，更不可能是内水。有学者指出，安全地带属于“功能性区域”，即其所属国在安全地带内所主张的权利应能实现该区域的设立功能。它可出现在任何海域中，从内水直至公海，但其性质以及功能性权利不受所在海域性质的影响。

因此，探究所属国在安全地带内的权利，应从其设立目的着眼。

安全地带的设立目的，是确保航行安全，以及平台的安全与功能的实现。为实现此目的，《公约》采取了一种特殊的方式予以规范，即未直接赋予该地带所属国权利，而是规定了其他国家应承担的义务。因为其他国家的义务，对应的就是该地带所属国的权利。

《公约》第60条第6款规定“一切船舶都必须尊重这些安全地带，并应遵守关于在人工岛屿、设施、结构和安全地带附近航行的一般接受的国际标准。”，一切船舶都必须尊重此地带，并应遵守在固定平台及安全地带附近航行的一般接受的国际标准。

而为配合该条实施，IMO公布了《关于近岸设施和机构周围的安全地带和航行安全》的决议，以及其附件《关于近岸设施和结构周围的安全地带和航行安全的建议》，以完善该标准。

文件建议，各国政府采取必要步骤确保，除非得到特别的授权，悬挂各自旗帜船舶不进入或穿过合理设置的安全地带。并建议，在设施或结构附近航行的船舶，当接近该物体时，应提早采取实质的避让措施，以便该物体能注意到船舶的距离，并可提供任何与安全相关的，尤其是用以帮助船舶航行的信息。

因此，我们可从IMO规定的另一角度观察到，固定平台所属国可采取的措施是，除非经过批准，固定平台所属国可禁止其他国家船舶在安全地带内航行。

并且，可要求在固定平台和安全地带附近航行的外国船舶，虽未进入地带内仍应报告相关航行信息，并要求该船采取措施避免危及设施。同时，在其他国家船舶违反前述要求时，平台所属国执法船可于安全地带外予以拦截或驱逐，或者在地带内予以登临检查、扣押，必要时采取紧追等措施。

另外，关于安全地带的设定范围，在经一般接受的国际标准许可时，也可超过500米。而根据相关学者的研究，许多国家实践以及国际司法实践均逐步认可了3海里的范围。可以预期，在不久，关于安全地带范围的国际标准应可扩展至500米以外，甚至可达3海里。

如此，固定平台所属国的执法范围也将进一步扩展，也将更有益于对公海固定平台的保护及航行的安全。

各国所属的公海固定平台

又应承担哪些义务呢？

如前所述，各国在公海建设固定平台应避开沿海国的大陆架，否则，即便上覆水域属于公海，固定平台仍受沿海国管辖。

而沿海国大陆架之外的海床和底土，即为“区域”，其资源属于全人类，而代表全人类行使权利的为“国际海底区域管理局”（ISA），因此，各国在沿海国大陆架之外的公海建造固定平台，其实就是在“区域”的上覆水域及海床或底土进行建设。

故此，也应受《公约》中“区域”制度的规制。

依据《公约》第147条（属“区域”制度）并参考第60条规定，在“区域”及其上的公海水域安装、安置和拆除固定平台，应遵照“国际海底管理局”的规则、规章和程序，且应妥为通知，并对其存在必须维持永久性的警告方法。

对于被放弃或不再使用的固定平台，应予撤除以确保航行安全，在特殊情形下，可考虑主管国际组织制订的一般接受的国际标准以决定撤除的程度，而对于尚未全部撤除的固定平台的深度、位置或大小应妥为公布。

为此，IMO公布了《大陆架和专属经济区内海上设施和构筑物撤除的准则和标准》的决议，以指导各国。

关于这种固定平台的设置，应专用于和平目的，且不得设在对使用国际航行必经的公认海道可能造成干扰的地方，或者有密集捕捞活动的区域。该国在固定平台周围应当设立安全地带，并加以适当的标记，以确保航行和设施安全。

可见，依据《公约》，安全地带的设立不仅是所属国的权利，而且是其义务。同时要求，安全地带的形状和位置，不得构成阻碍船舶合法出入特定海域或阻碍船舶沿国际海道航行。

写在最后

如前所述，依据《公约》第87条及第六部分的规定，我国可建设固定平台区域，不限于我国专属经济区和大陆架，也可在沿海国大陆架之外的海床和底土，即“区域”以及其上覆的公海水域设立固定平台，并受我国管辖。

同时，依据《公约》第60条、第147条，有权在固定平台上及其周围安全地带内实施行政和刑事执法措施，而在特殊情况下，即便行为者不在平台上或安全地带内，若其行为危及平台安全或人员（如远程恐怖袭击），我国也对其拥有刑事管辖权，以保障固定平台及周边航行安全。

然而，在当前的《海警法》条文中，仅强调保障在我国专属经济区和大陆架的固定平台安全，显然不能全面涵盖我国在公海上固定平台的相关权利。因此，将条文中具体规定在“专属经济区和大陆架的”修改为“我国管辖的”可涵盖在此公海上建造的固定平台，以维护我国依据国际法所享有的权益。

鉴于《海警法》刚刚颁布实施，基于保持法律的稳定性，不便立即修订，但可考虑在制定实施《海警法》相关的法规和规章时，如海警法实施条例或实施办法时将前述内容纳入。

我们认为，其条款内容可规定为：“对海上重要目标和重大活动实施安全保卫，采取必要措施保护重点岛礁以及专属经济区、大陆架和其他属于我国管辖的人工岛屿、设施和结构安全”，并将在固定平台及其安全地带内的相关执法权力，明确清晰列出。

以上便是今日的分享内容，望有机会能和各位读者朋友深度探讨，谢谢大家。

「 END 」

作者徐鹏

徐鹏，世礼所兼职律师，国际法学博士，厦门大学法学院副教授，上海交通大学海洋法律与政策研究中心兼职副研究员，中国太平洋学会海洋维权与执法研究分会理事，曾任中级人民法院审判员。研究领域为国际法与海洋法，主要从事海上执法、海洋环境与资源法等方面研究。出版专著《海上执法比例原则研究》，并在核心刊物发表《台湾海峡海上交通管理措施研究》等文章多篇，曾主持涉及海上执法内容的多个省部级研究项目。

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