政府会议纪要研究系列（一）：到底能不能诉？
发布时间：2020-06-02 作者：
根据《党政机关公文处理工作条例》第八条规定，公文种类主要有决议、决定、命令、意见、通知、报告、请示、批复、议案、函、纪要等形式。会议纪要作为行政机关一种常见的公文，主要是行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，其追求的是行政机关内部的效率、统一，本身内容并不涉及到行政相对人，行政相对人也很难获取知悉。
由于社会经济的日益复杂化，政府会议纪要的议定事项并不仅仅是为了解决行政机关内部的分工或效率问题时，也开始涉及到参与社会经济的其他当事人，“如果内部行为涉及行政相对人的权利因素时，则产生了效力外部化的现象。”[1]在这种情形下，产生效力外部化的内部行为，很可能就会成为行政诉讼的客体，这也导致，很多当事人在知悉相关议定事项内容后，以政府会议纪要为客体诉诸法院，而法院在个案裁判过程中也存在可诉和不可诉的不同观点。那么，到底政府会议纪要能不能诉？
1.1马庆华、辽宁省沈阳市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书（2019）最高法行申14183号
本案中，沈阳市政府作出的《会议纪要》第十项的内容为“原则通过大东区南华置地东中街项目规划建筑设计方案中的南部地块方案一”，该内容系通过集体讨论研究方式就特定事项形成的内部意见，只有经过相关部门审批、具体实施后才对相对人的权利义务产生实际影响。因此，马庆华要求确认沈阳市政府作出的《会议纪要》“十、原则通过大东区南华置地东中街项目规划建筑设计方案中南部地块方案一”违法不属于行政诉讼案件的受案范围。1.2李新娅、太原市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书（2019）最高法行申4509号本院经审查认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，太原市政府〔2014〕第30期办公会议纪要所议定的关于玲珑琚小区项目事宜，系针对小区业主上访作出的协调处理，未对业主设定新的权利义务。分析：认定政府会议纪要不可诉的理由是政府会议纪要的内容并未对相对人的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条的规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围: (十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”不属于法院行政诉讼的受理范围。
2.1王振江、杨福利再审审查与审判监督行政裁定书（2018）最高法行申1589号
本案中，会议纪要为解决王振江等人与沈阳军区住管办之间的房屋遮光纠纷而作出，涉及了被遮光住户房屋回购、新建房屋规划审批等事项，内容明确具体。会议纪要作出后，王振江等人即停止上访和阻碍部队施工行为，会议纪要所涉单位也已按照会议纪要的内容开展了部分工作。故会议纪要已对王振江等人的权利和义务产生了直接影响，具有可诉性。2.2郭俊丽、闫某再审审查与审判监督行政裁定书（2018）最高法行申3853号
判断会议纪要是否可诉，主要审查其是否对行政相对人的权利和义务产生直接影响。本案中，被诉会议纪要是为研究解决牛杜镇王寮村大西高铁征（占）地补偿费分配问题而形成的决议，是对整个征收项目所作的决策性内容，虽然该内容并不具体指向个人，但其指向的相对人范围有限且确定，会议纪要内容对相对人的权利和义务产生了直接影响，具有可诉性。分析：认定政府会议纪要可诉的重要理由是政府会议纪要的内容对行政相对人的权利义务产生直接影响,此种情形下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼: (十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”属于法院行政诉讼的受理范围。结合上述四个摘选案例以及检索的其他最高院案例，判断政府会议纪要是否可诉的标准是行政行为是否侵犯相对人的合法权益，具体来说，形式上需要直接对权利人权利义务产生实际影响,且通过送达等途径外化，不能仅仅从名称或形式上判断，而必须通过会议纪要的内容来确定。进一步来说，政府会议纪要作为行政机关通过会议方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，通常情况下其效力限于行政机关内部，并不对行政相对人的权利和义务产生直接影响，如要落实会议纪要的内容或精神，一般仍需相关行政机关另行作出行政行为，对当事人合法权益产生实际影响的是后续的行政行为而非会议纪要，当事人可对其后续发生实际影响的行政行为起诉，但是会议纪要本身并未产生实际影响，因此，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受理范围，也就不存在后续撤销政府会议纪要的情形。若会议纪要的内容对相关当事人的权利义务作出了具体规定且直接对外发生了法律效力，可认定该会议纪要对当事人的合法权益已产生了实际影响，具有可诉性。
[1]章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2019年版，第136页。
