政府会议纪要研究系列（二）：怎么判断纪要内容合不合法？-福建世礼律师事务所

政府会议纪要研究系列（二）：怎么判断纪要内容合不合法？

发布时间：2020-07-03 作者：

作者：陈硕

律师

专注领域：行政法领域法律事务。

前言

此前，我们在《政府会议纪要研究系列（一）：到底能不能诉？》讨论政府会议纪要能不能诉的问题，当会议纪要逾越其内在的功能界限,转而通过会议纪要直接处置关系公民、法人或者其他组织权利义务的事务,此时，直接侵犯相对人的合法权益的行政行为是可诉的。在此基础上，当相对人针对政府会议纪要提起行政诉讼时，怎么判断政府会议纪要内容合不合法？

一

人民法院审查政府会议纪要行政案件的实质

《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查”。很多时候，政府会议纪要并无相对人参与,有的相对人事前甚至根本不知道会议纪要的存在，这也导致很多“事后”知悉政府会议纪要内容的相对人会提起行政诉讼，而人民法院实质上就是对政府会议纪要内容的合法性进行审查。

二

人民法院审查政府会议纪要内容合法性的观点

典型案例1：吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案最高人民法院公报案例

《会议纪要》中有关公交车辆在规划区内免交规费的规定是否合法。……交通部门拥有征收上述费用和经法定程序免征费用的法定职权，其他任何行政机关均无征收或者免征的职权，无权决定应交纳规费的单位免交规费。……盐城市人民政府《会议纪要》中有关在规划区免征规费的规定，超越了法定职权。该项决定的内容缺乏法律、法规依据，且与前述国家有关部委的多个规定相抵触，依法应予以撤销。

典型案例2：武夷山市广厦工程有限公司诉政府会议纪要二审行政判决（2017）闽行终227号

对于会议纪要议定的第二项内容，即要求有关法院暂缓受理、审理和执行所涉相关案件，该议定事项明显超越行政职权范围，属重大、明显违法，依法应属无效。因此…上诉人认为被上诉人作出的《会议纪要》中涉及有关法院对案件的审理、执行等议定事项违法的主张成立，由于《会议纪要》的该议定事项属重大、明显违法，依法应判决确认该议定事项无效。

典型案例3：开封市天龙汽车出租服务有限公司诉开封市人民政府会议纪要行政行为一案行政判决（2015）豫法行终字第00171号

本案被诉的会议纪要行为违法，属无效行为。被诉会议纪要是开封市政府通过召开会议的形式，部署和要求相关行政管理部门落实对天龙公司采取的措施，内容和性质是限制天龙公司的经营权，该项行为没有职权依据和法律依据属超越职权，不具有法律效力。

典型案例4：案例朝阳市铭葳牧业有限公司因诉朝阳市人民政府、辽宁省人民政府会议纪要及行政复议决定一案二审行政判决书（2016）辽行终799号

被诉会议纪要第二项是否具有事实根据和法律依据，是否合法。……环保部批复要求将工程沿线距铁路外侧轨道中心线30米以内的138处噪声敏感建筑物全部纳入工程拆迁范围……经过现场实地测量，上诉人养殖场西界址点距铁路外侧轨道中心线30.9米……故被上诉人市政府根据上述证据作出上诉人养殖场不在京沈客专拆迁范围之内的认定事实清楚，证据充分，符合批复要求，并无不当。

三

判断政府会议纪要内容合法性的标准

结合上述四个摘选案例以及检索的其他案例，判断政府会议纪要内容是否合法的核心在于行政机关是否存在超越职权的行为，“如果行政机关超出法定职权的范围作出行政行为，就属于超越职权。它是一种实体上作为行使的违法行政行为，其特点是：不论行政机关行使职权的行为的动机、目的是否正当，只要超过其法定职权，即构成超越职权。”[1]

具体来说，超越职权主要有以下两种情形：（1）越权行使其他行政部门或者政府的管理职权；（2）越权行使司法权。

越权行使其他行政部门或者政府的管理职权。行政机关只能行使法律、法规授予本部门行政机关行驶的行政管理职权，这本身也是职权法定的内容之一，如果行使了法律、法规授予的其他行政部门的管理职权，即属于越权行使其他行政部门管辖权的行为。

实务中，我们常常会遇到上级政府与下级政府工作部门就特定内容进行讨论的情况，这种情况下如何判断是否存在超越职权呢？最高院在（2018）最高法行再205号案件里认为，“根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，市、县人民政府与其工作部门的关系，系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于工作部门的行政管理职权，一般市、县人民政府并不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务。”

越权行使司法权，是指行政主体行使法律授予人民法院行使的审判权、人民检察院行使的检察权和授予公安机关、安全机关行使的刑事侦查权。[2]在上述提到的案例里（2017）闽行终227号，通过会议纪要的方式要求有关法院暂缓受理、审理和执行所涉相关案件，行政机关已经行使了本应由人民法院行使的职权，已超越职权。

政府会议纪要是行政机关常见的公文类型之一，在日常行政管理的过程中起到了很大的重要，但是应特别注意切勿超越职权形成“非法”的政府会议纪要，否则，当政府会议纪要内容进入司法审查程序时，很可能出现因政府会议纪要内容违法而被撤销的情况。

【延伸】：关于政府会议纪要违反法定程序是否会被撤销的问题。纵观检索的案件，暂未发现因政府会议纪要违反法定程序而撤销的情形，关于“违反法定程序”的行政行为是否必须一律撤销，最高人民法院主流观点认为，违反可能影响正确作出具体行政行为的程序，可以判决撤销具体行政行为，违反法律、法规中的一些重要程序，可以撤销具体行政行为。具体行政行为证据确凿、适用法律法规适当，仅存在程序瑕疵的情况下，一般不撤销被诉行政行为。但是应当从严把握。[3]

注释：

[1]蔡小雪：《行政行为的合法性审查》中国民主法制出版社2020年4月版本，第8页。

[2]蔡小雪：《行政行为的合法性审查》中国民主法制出版社2020年4月版本，第27页。

[3]《最高人民法院司法观点集成(新编版)·行政及国家赔偿卷II》第878页观点编号538。

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