新《行政处罚法》解读(四)：行政处罚权下放乡镇（街道）的理解和思考-福建世礼律师事务所

新《行政处罚法》解读(四)：行政处罚权下放乡镇（街道）的理解和思考

发布时间：2022-03-10 作者：

作者陈硕

律师

专注领域：行政法、企业合规领域法律事务。

作者彭文

律师

专注领域：行政法领域法律事务。

前言

2022年初，福建省政府印发《关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》，决定赋予全省乡镇人民政府、街道办事处（以下简称“乡镇（街道）”）部分行政执法权限，以推动执法权向基层下沉和延伸，提高基层治理水平。本次福建省政府发布决定的依据来源于2021年7月15日起施行的《行政处罚法》第二十四条，该条属于《行政处罚法》的新增条款，规定了行政处罚由县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖的例外情形，为行政处罚权下放乡镇（街道）提供了法律依据。本次，笔者将谈谈对行政处罚权下放乡镇（街道）的理解和思考。

背景

行政处罚权下放乡镇（街道）是一个从各地改革经验上升到国家法律制度的过程。

（1）2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限。

（2）2010年４月，中央编办会同中央农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部在13个省份初步确定了25个经济发达镇进行行政管理体制改革试点，开展先行先试的工作。

（3）2016年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，明确“整合现有的站、所、分局力量和资源，由经济发达镇统一管理并实行综合行政执法”。

（4）2019年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。”

（5）2020年6月，《福建省赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限的指导目录（一）的通知》，赋予了经济发达镇77项县级经济社会管理权限，其中，行政审批与公共服务类有18项，行政执法类有59项。

（6）2021年1月22日，新《行政处罚法》发布，从法律层面明确了下放乡镇（街道）的行政处罚管辖权。

具体内容理解

（一）行政处罚权下放的决定主体

根据《行政处罚法》第二十四条规定，省、自治区、直辖市可以决定行政处罚权下放，但法条并未明确作出决定的主体是省级人大常委会还是省级人民政府。从这项授权的性质来看，主要是对地方政府级别管辖权的再分配，可以由省政府来决定，具体形式为以省级政府发文决定的方式，如《北京市人民政府关于取消和下放一批行政执法职权的决定》《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》。当然由省级人大常委会制定省级地方性法规的方式也符合规定，如《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》。

（二）行政处罚权下放的具体范围

根据新《行政处罚法》第二十四条之规定，可以下放的处罚权范围需考虑二个因素：

（1）仅限于县级人民政府部门的行政处罚权，而不包括县级以上的政府权限，例如市级人民政府部门行使的行政处罚权则不在本条规定的下放范围内。

（2）需符合“属于基层管理迫切需要、符合基层行政管理特点、能够有效承接”，不同地方的乡镇政府和街道办事处执法能力和执法水平有所差异，向地方放权并不是意味着所有的乡镇政府和街道办事处都能够有效承接行政执法权或是都具备承接权力的能力。下放的行政处罚权应着重考虑是否具备违法情节认定容易、执法裁量幅度较小、对相对人权益影响较小等特征。比如警告、通报批评等针对较轻的违法行为人进行行政处罚。又如违法事实的认定相对简单，如较小数额的财产罚，所涉及的违法事实确凿且法律依据明确，执法人员无需在执法裁量上有过多考量，易保证乡镇政府和街道办事处处罚合法且得当，如此乡镇政府和街道办事处才有能力驾驭这类处罚的实施。

(三)行政处罚权下放的评估程序

为避免行政处罚权随意下放及下放后的管理混乱问题，行政处罚权下放过程需要评估程序，至少包括事前评估和事后评估。事前评估，是指省、自治区、直辖市应对当地情况进行事前摸排调查，充分听取各地各部门意见，充分论证下放事项的必要性、合理性、合法性。事后评估，是指对下放的行政处罚权的执行情况、实施成效等进行调查、分析、评价，以提升下放行政处罚权的有效性，事后评估可以从以下几方面考虑：

是否达到制定预期目的
是否有与改革精神、形势发展不相适应的情况
哪些问题已经解决，哪些问题尚未解决
各主管部门是否尽职履责等

思考

（一）行政处罚权附带的行政强制权、行政检查权的行使

行政处罚权的下放不仅仅只是县级政府职能部门的行政处罚权，其附随的行政强制权、行政检查权等也应当一并下放，这有利于稳定行政法律关系，理顺执法流程。如《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》第一条第二款之规定“行政处罚权交由乡镇（街道）实施后，由乡镇（街道）依法实施与相对集中行政处罚权有关的行政检查和行政强制措施”。

（二）行政处罚权所涉及的工作部门范围

下放的行政处罚权原属于县级人民政府部门，这便意味着垂直管理、跨行政区域执法事项匹配的行政处罚权，宜保留在原执法部门，既不适宜横向集中也不应纵向下沉。与专业领域有关的执法事项，在对违法事实认定、执法标准、鉴定技术、执法人员等方面有较高的专业要求，执法主体的层级应保持稳定，以保障行政处罚的正确与高效。例如海关、税务等实行垂直监管的执法领域，不宜将相关职能的执法事项下放至乡镇政府和街道办事处。

值得一提的是，现如今县级环境执法部门、自然资源规划执法部门以及市场监督执法部门多调整为设区的市执法部门的派出机构，不再是县级人民政府的工作部门。因此，在没有法律法规授权的情况下，不能仅依据《行政处罚法》二十四条规定，将诸如生态环境行政处罚权、自然资源处罚权、市场监管执法权交由乡镇（街道）。

（三）行政处罚权下放后的行政相对人救济方式

根据行政法“职权法定”和“权责一致”的基本原则，乡镇（街道）在承接下放行政处罚权时，相关行政处罚权的行使所产生的后果也由其自行承担，针对乡镇（街道）依据下放行政处罚权决定而作出的行政处罚决定书，行政相对人可以通过行政复议或行政诉讼的方式寻求救济。

行政复议。对于行政处罚的相对人来说，行政处罚权下放前，根据《行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，相对人可以向政府工作部门的本级人民政府，或上一级主管部门申请行政复议。行政处罚权下放后，加上全国行政复议体制的改革，以厦门市的行政复议体制改革为例，市、区人民政府部门不再受理行政复议案件，行政相对人可以向乡镇（街道）的上一级政府，即向区级政府申请行政复议。

行政诉讼。根据《行政诉讼法》第十八条的规定，“第十八条行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”相对人提起的行政诉讼由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，结合当下行政案件管辖机制改革，很多省都实行了行政诉讼异地管辖，相对人可以向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

（四）综合行政执法与行政处罚权下放

自上世纪九十年代“综合行政执法”概念提出以来，综合行政执法改革已实施二十余年。从最初的表现为地方政府部门执法机构之间联合执法的“城市管理综合执法”，到规避多头执法、行政执法重复交叉的“相对集中行政处罚”，又到在相对集中行政处罚权基础上对执法工作进行改革的“综合行政执法”，再到十八大以后逐步向各重点领域、各行业部门深入推进的“综合行政执法体制改革”，一步步强化了政府部门间相同相近的执法职能整合，归并执法机构，统一执法力量，减少执法部门，其解决的是行政处罚权横向层面的行使规则。有如《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》明确将市容环境卫生管理、城乡规划、土地管理、城市园林、绿化、风景名胜资源保护管理、市政、工商等方面的处罚权相对集中。新《行政处罚法》第十八条规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”。

而行政处罚权的下放，其解决的是行政处罚权纵向层面的行使规则，如何处理《行政处罚法》第十八条与第二十四条即“集中”与“下放”的关系值得深思。并不是所有行政处罚权均适合赋予乡镇政府和街道办事处，向基层赋权也并不一定有利于实现提高行政执法效能和化解行政执法难题的积极效果。“把事关区域内全局、需要实行统筹或协调事项的权力适当集中到层级较高的地方政府；把属于各地方的社会管理、即时服务性强的权力下放给基层政府，使基层行政管理更加贴近公民、贴近实际，实现行政权力配置的下垂与行政组织设置的扁平化相一致。”¹

结语

基层治理，无论如何改革创新，都必须依法而行。着眼推进基层社会治理的法治化，赋予乡镇街道一定的行政处罚权，是一个法治社会的题中应有之义。

参考文献

1.《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》中国法制出版社江必新夏道虎

2.《中华人民共和国行政处罚法理解与适用》中国法制出版社杨伟东

3.《中华人民共和国行政处罚法释义》中国法制出版社袁雪石

4.《赋予乡镇（街道）行政处罚权的进路研究》曹海晶吴汉东

注释：

[1] 赋予乡镇（街道）行政处罚权的进路研究·曹海晶吴汉东

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