招商引资实务专题（二）案件纠纷篇
发布时间：2021-08-10 作者：
2021年4月，厦门市发展和改革委员会联合厦门市商务局发布2021年《厦门招商手册》，世礼所有幸作为代表性律师事务所连续三年入选厦门招商手册。本次系列文章根据世礼律师在招商引资方面的工作经验，就所涉的招商引资法律实务进行初步总结，以期抛砖引玉。 3.裁判日期：2016年1月1日——2021年6月28日 4.检索关键词：全文“招商引资协议”，全文不包含“罪”、“非诉”，限定案由为“民事”“行政” 6.文书数量：1593件（该文书数量为根据上述检索关键词检索得出的结果，其中包括招商引资项目执行过程中各方参与主体之间的建设工程施工合同、侵权责任、劳动争议等纠纷，不局限于政府方与社会资本方/项目公司就招商引资项目合同的签订或履行产生的合同纠纷） 从地域分布来看，当前案例主要集中在四川省、贵州省、重庆市，分别占比14.44%、12.93%、11.99%。其中四川省的案件量最多，达到230件。（注：此处显示该条件下案例数量排名前五的省份。）通过招商引资协议纠纷数量及涉诉纠纷数量的对比可以看出，四川省的招商引资协议纠纷率处于一个比较高的水平，地方行政机关在招商引资活动中需要更加重视项目风险防范。 从上面的案由分类情况可以看到，当前的案由分布由多至少分别是民事，行政。民事案件中，包括招商引资协议引发的合同纠纷、物权纠纷、侵权责任纠纷、劳动人事纠纷等，其中合同纠纷1003件，占比为80.17%。 从上面的行业分类情况可以看到，当前的行业分布主要集中在房地产业，制造业，建筑业，租赁和商务服务业，批发和零售业。 通过对上述法律大数据进行分析，可以看出民事案件纠纷数量远远多于行政案件纠纷数量，这可能与招商引资协议的法律性质界定不明有一定的关系，在相关法律法规及政策未对招商引资协议性质作出明确的情况下，司法实践中法院的裁判观点可能会出现一些分歧。 平等的民事主体间签订的协议，属民事协议；引发的纠纷，按照民事救济程序解决。与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准，亦即行政法上的权利义务，其意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。 最高人民法院于2019年11月27日颁布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》），将具备行政协议要素的招商引资协议纳入行政协议的范畴。随着《行政协议司法解释》于2020年1月1日施行，该问题将得以改善。 在笔者接触到的实际案例中，存在许多行政机关和目标企业因招商引资协议引起的纠纷。 在某区政府与某公司招商引资过程中，因某公司介绍其系中国首家石材在线B2B交易平台，是中国石材产业最大数据服务平台，并承诺签约后次年度产值达到30亿，纳税达6亿元。某区政府遂给予其税收返还奖励，但约定某公司需在当地缴税1亿元。合同签订后不久，中央环保督察组进驻某省，对该省石材加工企业污染环境问题进行督察，督察期间，部分石材开采加工企业停业整顿，某公司因其产业链上游企业受影响，导致其当年生产遭受冲击，产值和税收要求均无法达到招商引资协议约定，某公司与某区政府遂产生协议履行纠纷。 在某政府与某工贸企业招商引资过程中，政府方面在协议履行期限内，每年度给予某公司土地，财税，人才等方面扶持。后因某公司经营问题申请破产，某政府欲根据招商引资协议约定向其追回部分扶持资金，但公司破产财产资不抵债，某政府只能一次又一次拿到终本执行裁定，追回扶持资金遥遥无期。 前述纠纷问题的存在系由于地政府招商方同招商引进企业之间的信息不对称、导致政府方对引进企业的财务状况、信用背景等难以有效把握。此外，政府招商工作人员因受到部门职能、工作机制、信息渠道等方面限制，同时存在制度不甚完善、程序欠缺规范设计等问题，造成对项目可行性、成功率、企业发展持续性等方面情况进行研判的难度较大，各类风险预计不足而导致的。而通过法律尽职调查可以尽可能的披露这些风险，详情请看《招商引资实务专题（一）法律尽职调查篇》。 （一）招商引资协议属于行政协议而非民事合同，应当作为行政协议案件纳入行政诉讼受案范围 【(2015)四中行初字第597号】在北京海丰传媒文化有限公司诉北京市大兴区人民政府要求履行行政协议案中，法院认为行政主体在其法定职责范围内订立的为实现行政管理目标的招商引资协议属于行政协议而非民事合同，应当作为行政协议案件纳入行政诉讼受案范围。由于招商引资协议签订、履行涉及行政机关较大自由裁量权，人民法院审理招商引资协议可以调解，从而促成协议双方当事人和解，实现行政协议纠纷实质性解决。 【（2019）吉行终130号】在九鼎公司诉吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会不履行招商引资行政协议案中，法院认为地方政府为吸引外来投资、搞活本地市场，采取提供优惠政策的方式招商引资，符合法律规定。本案明确地方政府及其职能部门为实现公共管理职能或者公共服务目标与投资主体达成的给予一系列优惠政策的招商引资协议，属行政协议。对于此类协议，无论是从履行行政管理的公法主体角度，还是从合同缔约者的角度，地方政府都应本着诚实守信的原则依法依约履行协议义务。 （二）招商引资活动中，政府应当本着诚实信用的原则，依法签署和履行行政协议。 【(2018)粤行终778号】在南海华豪公司等诉清远市某区政府等行政协议纠纷案中，法院认为，清远市某镇政府作为《项目投资协议书》的合同当事人，未能在《退款协议》中约定的期限内退款，应当承担退还南海华豪公司等五原告预付征地款以及利息的义务。清远市某区政府作为鉴证人在该《项目投资协议书》盖章，造成了五原告对当地政府征地承诺的信赖，且其在《项目投资协议书》签订过程中起着主导作用，应当共同对《项目投资协议书》确定的权利义务承担责任。故判决：清远市某区政府返还铝型材公司等五原告预付征地款共计2690万元及利息；清远市某镇政府对上述返还款项义务承担连带责任。 （三）行政主体基于公共利益的需要可对行政协议进行解除和变更，但不得滥用也不能与诚实信用原则相抵触 【(2016)苏行终字第90号】在崔龙书与丰县人民政府行政允诺案例中，江苏省人民法院认定在行政主体履行行政允诺的过程中，基于保护公共利益的需要，认可行政主体对允诺内容的解除和变更享有一定的优势地位固然重要，但行政主体不能滥用该优势，即不得与法律规定相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容的解释上，同样应当限制行政主体在无其他证据佐证的情况下，任意行使解释权。本案中,丰县发改委在一审期间作出的《招商引资条款解释》，不能作为认定丰县政府行为合法的依据。作为丰县政府职能部门的丰县发改委，在丰县政府涉诉之后，再对《23号通知》中所作出的承诺进行限缩性解释，有为丰县政府推卸应负义务之嫌疑。丰县政府以此为由，拒绝履行允诺义务，在一定程度上构成权利滥用，有悖于诚实信用原则。 （四）行政主体因行政协议无效应当承担相应的缔约过错和行政赔偿责任 【（2020）最高法行申5229号】在刘某某诉潍坊高新技术产业开发区管委会行政协议案中，法院认为，涉案行政协议的土地出让部分因违反法律的强制性规定而无效，因2008年土地被另行出让，协议丧失补救条件，且一直未获土地部门追认，已实质解除。被告在土地征收之后进行出让时，未通知XX电器公司解除协议，亦未通知其参与竞拍，对协议不能履行负有全责，应承担缔约过错和赔偿责任。 （五）行政机关未按照其发布的招商引资规范性文件所承诺的奖励金额向招商引资人支付奖金的，相对人可以提起行政诉讼 【(2009)浙行终字第65号】在张某、裘某诉绍兴市人民政府招商引资奖励案中，法院认为，政府在明确发布了关于招商引资的奖励通知后，未按照其所承诺的奖励金额向招商引资人员支付奖金，当事人不服的，可以提起行政诉讼。 法治是最好的营商环境，诚信政府是最好的招商名片。通过运用大数据分析方法，对实际案件加以数据分析、归纳争议焦点、提炼裁判观点，凝聚成文，可以促使招商引资双方能更好的把握人民法院审理招商引资案件的脉络，便于规范招商引资行为，预防风险，减少争端。同时也对行政机关依法行使各项职能、保障招商引资双方合法权益、促进经济健康和谐发展有着重要的作用。
