前言
受新型肺炎影响，2020年春节的氛围少了几分热闹，多了几分紧张，在全国人民的共同努力下，我们相信这次的疫情一定能够得到有效控制、能够尽早结束。在防疫期间，面对医用防护服等应急物资短缺问题，政府可采用行政征用方式向单位或公民征用应急物资。依法行政是政府履行行政管理职责的基本原则，违规行政征用会有什么法律后果？行政征用相对人的权益如何得到保障？在当前疫情防控的大背景下，本文将着重对这两个法律问题进行探讨。
违规行政征用的法律后果
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行政征用的概念
行政征用是指行政主体为了公共利益的需要，依法以强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为[1]。在我国，行政征用制度主要用于资源管理、房屋征用、国防戒严、抗险救灾等领域（如此次的新冠肺炎防疫）。
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行政征用的法律依据
行政征用的相关规定主要有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》，详见附件。总体来说，为了公共利益的需要，国家可以依照法律规定对公民的私有财产实行征用并给予补偿。
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行政征用的主体
本次新型肺炎疫情涉及到的行政征用主体主要有两类，一类是国务院，二是县级以上地方人民政府。
根据《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条第一款规定，“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”。此次疫情，县级以上人民政府可对应急物资进行征用，但应当注意除国务院可在全国范围征用外，其他县级以上人民政府仅能在本行政区域内进行应急物资征用。在没有法律明确规定的情况下，县级以上人民政府直接征用跨省、自治区、直辖市或征用超出本行政区域应急物资的行为已经超越职责范围。
近期出现的大理市征用运输中的应急物资事件，征用物资却是重庆市政府指定企业采购用于重庆市疫情防控的紧急物资，该物资属于跨省运输物品，大理市有关单位是无权直接进行征用的。
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行政征用的程序
新冠肺炎疫情防控期间，政府的行政征用行为应当具有合法性，核心在于程序合法。
一是作出行政征用的程序合法。目前，就行政机关如何作出行政征用的决策时，国家并未制定专门针对行政征用的具体细化规则，但是，我们建议可以结合2019年4月20日国务院发布的《重大行政决策程序暂行条例》里载明的程序性要求予以考量，以尽可能保证行政征用的正确性。根据《重大行政决策程序暂行条例》相关规定，重大行政决策需经过决策草案形成（启动、公众参与、专家论证、风险评估）、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整三大阶段，其中的合法性审查和集体讨论决定是核心，行政机关在进行行政征用时应予以特别关注。
二是执行行政征用程序合法。《中华人民共和国物权法》第四十四条规定，“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产”。而目前《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》并未就执行征用程序做相关规定，但我国部分省市有相应规定，如《福建省突发事件应对办法》第三十三条第一、二款规定，“县级以上人民政府因应对突发事件需要依法征用单位或者个人财产的，应当向被征用财产的单位或者个人出具应急征用凭证；紧急情况下无法当场签发凭证的，应当在应急处置结束后及时补发凭证。应急征用凭证应当载明应急征用的依据、事由、被征用财产的名称及数量、被征用财产者的单位名称或者姓名、实施征用单位的名称及联系方式等要素”。
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多部门针对同一对象出现行政征用冲突解决办法
关于如何取得归属于其他政府部门的应急物资，《中华人民共和国突发事件应对法》第五十二条第一款规定，“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务”。
因此，在疫情防控中如需取得归属于其他政府部门的应急物资，原则上应向使用应急物资的对应地方人民政府发出请求，经同意后可取得相应应急物资。另一种方式，就是请求方向请求方与被请求方的共同上一级政府发函，请求协调应急物资调拨事宜。
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违规行政征用的后果
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十三条规定，“地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（七）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的”。违规行政征用的形式主要容易发生在前述分析的行政征用主体、行政征用程序、行政征用冲突处理等方面，一旦行政机关未按法律规定履行法定职责，上级行政机关或者监察机关可能给予处分，因此，应予以特别注意。
举例来说，同样还是大理市征用运输中的应急物资事件，2月6日，大理市官方宣布对卫健局局长免职处罚，对大理市工信和科技局党组书记、局长政务记过处分。此处说明一下，免职不等于撤职，撤职是《中华人民共和国公务员法》规定的处分形式之一，而免职属于《党政领导干部选拔任用工作条例》中的对党政领导干部的问责方式，而且，根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定，免职意味着一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。记过是《中华人民共和国公务员法》规定的处分形式之一，记过意味着在十二月内的处分期间不得晋升职务、职级和级别，不得晋升工资档次。
行政征用相对人的权益保障
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关于行政征用物资的补偿
《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定，“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。
《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条第二款规定，“紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还”。
此外，为切实保障行政征用相对人的合法利益，《中华人民共和国突发事件应对法》第六十三条规定，“地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（八）不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的”。
行政征用如何进行补偿，我国法律仅做了原则性的规定，但是补偿标准是什么？是按出厂价？还是平时市场价？还是被征用相对人的购入价或卖出价？
我们认为，基于行政征用的公益性、紧急性，行政征用补偿应以合理公平为原则，以被行政征用物资征用时点的平均市场价为依据，同时，补偿不低于行政征用相对人购买物资的购入价。在完成行政征用的目的后，行政机关应当及时归还被征用财产、补偿行政征用相对人损失，否则，相关行政机关责任人可能面临违规违纪风险。
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行政征用行为的救济方式
行政征用行为属于具体行政行为，行政征用相对人对行政征用行为或征用后的补偿行为有异议可通过合法途径进行救济，保护自身合法权益。
1、对行政征用行为的救济
根据2008年4月《最高人民法院关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题座谈会纪要》第五条第一款规定，“行政征用案件。公民、法人或者其他组织就有关人民政府及其部门依照突发事件应对法作出的行政征用行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可判决或者建议有关人民政府及其部门在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，及时返还被征用的财产”。
值得注意的是根据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十六条规定，“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚”。
由上可知，法律对于行政征用相对人的合法救济途径予以保护，但对于行政征用相对人通过抗拒、对抗等极端方式拒绝配合行政征用的行为不予保护，行政征用相对人若有异议，可在配合完成行政征用的过程中，通过行政诉讼等途径保护自身利益。
2、对行政征用后的补偿行为的救济
行政征用相对人对行政征用后的补偿不及时、补偿范围、补偿数额等存在异议，可通过行政复议或行政诉讼方式进行权利救济。
3、行政复议和行政诉讼的法律规定
《行政复议法》第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。
《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。
第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。
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结语
目前，我国关于行政征用的立法只有原则性的规定，缺乏具体程序和补偿标准的规定。在疫情突发的情况下，只能依据一些基本的法律原理或者法律原则来规范行政征用。根源上，我们认为应适时出台行政征用法，弥补行政征用缺乏程序和补偿标准的短板，将行政征用的权限、范围、程序、告知义务等进一步细化规范，从而提高政府行政征用的法治化水平。
附件：行政征用法律法规
《中华人民共和国宪法》
第十三条 公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
《中华人民共和国民法总则》
第一百一十七条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。
《中华人民共和国物权法》
第四十四条 因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
《中华人民共和国突发事件应对法》
第十二条 有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
第五十二条 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。
《中华人民共和国传染病防治法》
第四十五条 传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。
紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。
注释：
[1] 董佩林.论行政征用[J].法学的诱惑,2003,148
陈 硕
律师
专注领域：行政法领域法律事务。
陆文龙
实习律师
专注领域：行政法领域法律事务。
