作者 彭文
律师
专注领域：行政法领域法律事务。
前言
前言：2021年4月，厦门市发展和改革委员会联合厦门市商务局发布2021年《厦门招商手册》，世礼所有幸作为代表性律师事务所连续三年入选厦门招商手册。本次系列文章根据世礼律师在招商引资方面的工作经验，就所涉的招商引资法律实务进行初步总结，以期抛砖引玉。
一
政府招商引资文件概述
一般情况下，地方政府会通过税收优惠政策、相关基础配套措施及提供人性化的公共服务等方法来系统化的招揽企业、吸引资金。地方政府为吸引外来投资、搞活本地市场，亦会采取制定优惠政策文件的方式招商引资。
有关招商文件的具体表现形式多为行政规范性文件。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）文件对行政规范性文件的定义“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”
二
招商引资类规范性文件制定程序
根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）的规定，规范性文件的制定程序包括执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。
在招商引资类规范文件制定过程中主要注重公平竞争审查和公开征求意见两方面。
根据《优化营商环境条例》六十三条规定，以及《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）和《国家市场监督管理总局、国家发展和改革委员会、财政部、商务部、司法部关于印发<公平竞争审查制度实施细则>的通知》（国市监反垄规〔2021〕2号）的规定，在制定产业发展、招商引资等涉及市场经济活动的规范性文件时，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。公平竞争审查应当包含政策措施名称、涉及行业领域、性质类别、起草机构、审查机构、征求意见情况、审查结论、适用例外规定情况、审查机构主要负责人意见等内容。
根据《优化营商环境条例》六十二条“制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定，充分听取市场主体、行业协会商会的意见。除依法需要保密外，制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当通过报纸、网络等向社会公开征求意见，并建立健全意见采纳情况反馈机制。向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。”制定机关可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及制定产业发展、招商引资方面的规范性文件时，可采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。
三
招商引资类规范性文件内容方面
综合各地招商引资类规范性文件来看，具体的优惠政策主要体现在税收优惠、用地优惠、项目审批许可流程简化、人才奖励等方面。本次主要介绍其中的用地优惠和项目审批许可流程简化两方面。
（一）用地优惠
土地优惠政策是招商引资规范性文件中较为重要的部分之一。常见的用地优惠政策主要有：
1.按不同类别项目给与资金扶持，如《宜昌市招商引资产业扶持办法》（宜府办发〔2021〕14号）将不同项目类别分别以企业发展资金形式扶持企业发展，对工业企业项目、物流企业项目、研发及高新技术产业项目分别给予不同的奖励措施。
2.免缴土地使用费，如太原市用地优惠政策中规定“产品出口企业和先进技术企业的土地使用费自取得土地使用权起五年内免缴，自第六年起的五年内，按照市、县规定的下限标准减半缴纳”。
3.给予用地成本补贴支持，如六安市用地优惠政策中明确“在投资方缴清全部土地出让价款和相关税费后，管委分3次给予总额不超过项目用地成本50%的资金扶持，用于基础设施建设，分别在缴清全部土地出让价款后兑现20%，项目建成投产后兑现30%，项目达产后兑现50%”。
4.给予租金支持，如直接减免租金的“第一年、第二年减免全额租金，第三年减免50%租金，第四年减免30%租金，第五年减免20%租金”；也有达到要求后减免租金的，即年实缴税收达一定数额，按照企业已实际支付租金的比例给予补贴减免。
但是在制定用地优惠政策文件时，需要注意根据我国《城市房地产管理法》第十三条的规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”同时，第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”等规定。
商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，原则上需要以招拍挂方式出让。此外，即便采取协议出让规定方式，其土地使用权出让金亦不能违背国家基准地价。另，因根据土地类型的不同，各级政府部门审核权限也不同，因此，文件制定机关应注意自身审批权限。
（二）项目审批许可流程简化
《优化营商环境条例》第十九条“国家推进‘证照分离’改革，持续精简涉企经营许可事项，依法采取直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式，对所有涉企经营许可事项进行分类管理，为企业取得营业执照后开展相关经营活动提供便利。除法律、行政法规规定的特定领域外，涉企经营许可事项不得作为企业登记的前置条件”。以及第四十一条“县级以上地方人民政府应当深化投资审批制度改革，根据项目性质、投资规模等分类规范投资审批程序，精简审批要件，简化技术审查事项，强化项目决策与用地、规划等建设条件落实的协同，实行与相关审批在线并联办理”。可以看出，《优化营商环境条例》旨在提升政务服务能力和水平，明确政府及其有关部门向社会公开政务服务事项标准化工作流程和办事指南。进一步压减企业开办时间、保障平等市场准入、维护公平竞争市场秩序。各地方也陆续出台相应的地方性法规，如《四川省优化营商环境条例》《辽宁省优化营商环境条例》。
四
招商引资类规范性文件的救济
纵观各地招商引资类规范性文件，鲜有提及投资企业等有关主体的权益救济措施。更多侧重点还是在实体规定方面。缺少较为完备的程序性规范，尤其是救济措施。一个重视民主讲究法治的政府无不注重程序制度的建设。目前，对于招商引资类规范文件本身鲜有规定救济途径。行政相对人一般在行政复议或行政诉讼中提起规范性文件附带审查。
不过，也有许多地方制定了规范性文件异议程序，如《甘肃省规章行政规范性文件备案审查办法》以及《厦门市行政机关规范性文件管理办法》等文件就明确规定，公民、法人或者其他组织认为规章/规范性文件有违法违规情形的，可以向制定机关提出异议，也可以向该文件的备案审查机关提出审查建议。
五
结语
招商环境没有最好，只有更好。招商引资规范性文件制定需要尊重企业，对各类市场主体“一视同仁，一碗水端平”，这有利于进一步释放改革红利，鼓励投资兴业，让各类市场主体更加活跃。良法离不开善治，制度的生命力在于执行。好的政策文件更需要踏踏实实落地执行。
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